老旧小区改造加力,为何以2000年为时间界限?如何投入?
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2025-03-11 08:24:01
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  2000年左右是商品住房市场发展的重要节点。在此之前建成的小区,房改房占比不小,这些小区内住房不但房龄超过25年,还很有可能没有收取过房屋维修资金,甚至可能缺少小区物业,亟需政府在“保基本”上进行投入

  老旧小区改造作为城市更新的重要切口正被“着力推进”。

  3月9日下午,十四届全国人大三次会议举行民生主题记者会。住建部部长倪虹谈及接下来城市更新工作的规划时提到,“将下功夫实施一批惠民生、促发展、防风险的更新项目”。其中,“2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围,因地制宜实施改造”成为“惠民生”更新项目的重要部署。

  2020年7月国务院办公厅发布的《关于全面推进城镇老旧小区改造工作的指导意见》曾提出,城镇老旧小区是指城市或县城(城关镇)建成年代较早、失养失修失管、市政配套设施不完善、社区服务设施不健全、居民改造意愿强烈的住宅小区(含单栋住宅楼)。

  这份国办文件同样以2000年作为纳入老旧小区改造的重要时间界限:各地要结合实际,合理界定本地区改造对象范围,重点改造2000年底前建成的老旧小区。

  根据该指导意见中设定的工作目标,2020年新开工改造城镇老旧小区3.9万个,涉及居民近700万户;到2022年,基本形成城镇老旧小区改造制度框架、政策体系和工作机制;到“十四五”期末,结合各地实际,力争基本完成2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务。

  2025年是“十四五”规划的收官之年。住建部进一步明确,2000年以前建成的城市老旧小区都要纳入改造范围。

  “2000年左右是商品住房市场发展的重要节点。在此之前建成的小区,房改房占比不小,这些小区内住房不但房龄超过25年,还很有可能没有收取过房屋维修资金,甚至可能缺少小区物业,亟需政府在‘保基本’上进行投入。所以,尽管2000年以后建成的小区也可能面临老化问题,并已被部分地区纳入改造范畴,但改造中的筹资模式、政府投入责任等均有所不同。”一名参与前述国办文件制定研讨的业界专家告诉第一财经。

  2019年中央部署实施城市更新工作。据前述业界专家介绍,相较于城市更新的谋划推进,中央和地方推进老旧小区改造步伐更早,住建部等多部委在2017年前后就开始推进试点。2019年下半年,住建部会同发改委等22个部委在全国范围内开展专项调研,彼时发现了老旧小区改造中的突出难点——量大面广、资金来源相对单一、发动群众难、实施改造协调难、后续长效管理难等问题。

  近年来,城市更新的内涵不断完善,有关部门还对老旧小区改造、城中村改造、危旧房改造、老工业区和厂房改造等多种城市存量用地的改造进行细化和分类。

  倪虹在前述记者会上介绍说,城中村改造,要因地制宜采取拆除后重建、整治提升、拆整结合等多种方式,有序推进;危旧房改造,通过拆除后新建、原址重建、改扩建、抗震加固等多种方式,加快推进,及早消除安全隐患,改善居住环境,解决群众急难愁盼。

  与前述其他城市更新举措相比,老旧小区改造在改造模式和资金筹措上有其特殊性。

  前述受访业界专家表示,拆除重建类的城中村改造,工程量和增值空间都较大,社会资本进入意愿相对较高;危旧房改造尤其强调多主体参与,鼓励自拆自建。对比来看,老旧小区改造是小动作,是微更新,前期需要协调多方需求,统筹困难程序复杂,而可供市场化主体改造和经营的增值空间和效益相对有限,收益也属于“细水长流”,甚至可能“投入几千万,8-10年才能回本”。

  “所以,近年来在推进该项工作时,一方面确保政府投入并做好基础类改造等兜底内容;另一方面,以需求为导向,因地制宜地挖掘潜力资源和市场运作,探索引入社会资本参与改造的模式。”前述业界专家说。

  倪虹在前述发布会上也强调,城市更新要“抓体检,找准问题”“先体检、后更新”,从住房、到小区、到社区、到城区,去查找群众身边的急难愁盼问题;老旧小区改造则要“因地制宜实施改造”“也鼓励地方探索居民自主更新改造老旧住宅”。

  截至目前,住建部已发布了多批“城镇老旧小区改造可复制政策机制清单”。第一财经记者梳理发现,在拓宽资金筹集渠道方面,各地的做法包括:按照“谁受益、谁出资”的原则,动员居民出资用于小区改造及补建续筹住宅专项维修资金;以地方财政奖补撬动居民出资;鼓励国企作为投资、建设、运营主体,并予以奖励;地方政府培育规模化运营实施主体,探索由实施运营主体实施老旧小区改造项目,为金融机构提供清晰明确的支持对象等。

  另外,山东济南、湖南怀化、安徽芜湖、甘肃嘉峪关等地还通过发行地方政府专项债券的方式,支持老旧小区改造。

  在中央资金配套方面,前述国办文件提到,中央财政资金重点支持改造2000年底前建成的老旧小区,可以适当支持2000年后建成的老旧小区,但需要限定年限和比例。支持的重点为基础类改造内容,包括小区内部及与小区联系的供水、排水等基础设施,以及光纤入户、架空线规整(入地)等。

  伴随各项支持政策落地见效,示范项目的经验推广,加之民众需求迫切,近两年来,多地老旧小区改造进一步提速。据住建部官网去年11月消息,2023年,内蒙古鄂尔多斯市2000年以前的老旧小区全部改造完成,当年,2005年前老旧小区也将全部完成改造。

  今年2月,住建部更新的数据显示,2024年,全国新开工改造城镇老旧小区5.8万个,超额完成5.4万个的年度目标任务。分地区看,北京、新疆生产建设兵团、广东、江苏、上海、河南、安徽、广西、山西、湖南、湖北11个地区2024年实际开工改造城镇老旧小区超额完成计划。

  “从2019年中央部署实施城市更新以来,全国已累计开工改造城镇老旧小区近28万个,惠及1.2亿居民。”倪虹在前述民生主题记者会上说。

  根据今年政府工作报告,持续推进城市更新和城镇老旧小区改造。

  前述受访专家认为,面向“十五五”,老旧小区改造至少还可以从三个方面继续深入。其一,早期改造完成的老旧小区仍需要“回头看”是否有升级改造的需求,需要政府持续关注;其二,目前,一些地方已将2000年以后建成、房龄也较老的包括商品房也纳入改造范畴。对于这些小区,如何明确政府投入内容和产权人需承担的义务责任,需要进一步实践探索;其三,未来老旧小区改造仍需关注回应居民对更美好生活的追求,如在养老、托育等方面的需求,挖掘低效资源,契合消费需求,遵循市场规律,也给予社会资本参与改造更大的想象空间。

  第一财经 作者:吴斯旻

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